作者｜高倩倩 王剑 姜传秀 刘腾阳 陈思铭编译
当地时间2023年5月1日，在美国硅谷银行、签名银行等银行出险后，美国联邦存款保险公司（FDIC）发布《存款保险改革的可选方案》，主要内容如下。
存款保险制度的目标和作用
(资料图)
美国最早建立存款保险制度。1933年，为应对给美国经济带来严重损害的银行挤兑和银行倒闭潮，FDIC成立。此后，美国尽管仍有许多银行倒闭，但所有受保存款都得到了FDIC的保障。存款保险制度的目标和作用主要有以下几项。
促进金融稳定
通过防范银行挤兑来维护金融稳定是存款保险的重要目标。银行因吸收活期存款和投放长期贷款而较易成为挤兑的对象。当发生挤兑时，银行可能会不得不低效清算资产。银行可能需要在短时间内被出售，这就会使其估值降低，处置成本增加。银行挤兑还可能导致风险蔓延，因为处境类似银行的活期债权人会提取资金，从而加大银行体系的压力。而且，因银行倒闭而无法获得资金的存款人可能无法支付到期债务，从而给企业和家庭带来财务压力。存款保险降低了这些风险。
保护存款人
保护持有大部分存款账户的小额存款人，是存款保险制度建立以来的目标。截至2022年12月，美国超过99%的存款账户在25万美元的存款保险保障限额以内。监测银行的偿付能力有较高的固定成本，小额存款人进行这样的调查既不现实，也没有效率。监测银行也很耗时，并需要金融、监管和法律方面的专业知识，这是小额存款人无法做到的。存款保险保护了小额存款人的存款，使其免于承担这些不必要的成本和负担。
减少银行处置的影响
存款保险的保障范围对银行风险处置成本有直接影响，银行风险处置的主要目标包括立即向受保存款人提供保障、保持银行的牌照和经营价值、降低存款保险基金及银行体系的成本。为此，FDIC需要足够的时间统筹考虑处置方案并进行各项准备工作，而银行挤兑可能缩减或消除FDIC的准备时间，影响上述处置目标的实现，难以保障有序开展处置。
保持一致性和透明性
存款保险的目标之一是提供明确的显性的保障，以稳定市场预期。设计良好的存款保险机制应当限制政府干预，提供透明化的保障，并保持成本分担决策的一致性。
近期美国银行业风险事件反映的新情况
未受保存款的发展趋势增加了银行挤兑风险。2021年银行体系中未受保存款的比例为46.6%，是1949年以来的峰值。未受保存款在存款账户中占比较小，但在银行资金中可能占比较大，尤其在资产规模排名前10%（但不含前1%）的银行中更是如此。未受保存款或其他短期活期负债的高度集中，增加了银行挤兑的可能性，并可能威胁到金融稳定。未受保存款人挤兑引发了2023年3月硅谷银行和签名银行的倒闭，这是当时FDIC历史上第二大和第三大银行倒闭事件。
技术变革可能会增加银行挤兑风险。信息（包括错误信息）的传播速度，以及存款人根据信息提取资金的速度，可能导致银行挤兑速度更快、成本更高。信息的传播以及存款人在夜间和周末转移资金的能力，可能会使及时干预银行挤兑变得更具挑战性。
完善存款保险制度需重点考虑的问题
降低道德风险，强化市场纪律
道德风险即行为者因可免于承担冒险行为的后果而有动力去冒更大风险。由于受保存款人不会面临损失风险，也没有什么提取资金的动机，在主要由受保存款提供资金的银行，风险和隐性损失有时会随着时间的推移而积累。因此，对存款保险的改革必须考虑到扩大保障范围对金融稳定的好处，以及对银行体系冒险行为可能产生的影响。
一是加强银行监管，约束道德风险。资本要求和对银行规模扩张的监管等可以降低存款保险带来的道德风险。流动性监管和利率风险监管可以作为存款保险的补充，降低挤兑风险。增加长期债务要求既可以通过便利银行处置来增加金融稳定性，也可以通过增强来自债权人的市场纪律约束来降低道德风险。
二是强化市场纪律，约束道德风险。存款人的纪律约束可以降低银行风险，有利于金融稳定，但通过银行挤兑进行纪律约束代价高昂，未受保存款人的挤兑将损失转移给FDIC和其他市场参与者，并因无法进行银行有序处置而增加了整个银行体系的风险，还可能通过传染增加其他银行利益相关者的风险。尽管如此，存款提取可能迫使那些未能安全稳健运营的银行关闭，如果银行管理层意识到挤兑风险会威胁到银行的牌照和经营价值，那么挤兑风险也可能会阻止银行冒险。但从金融稳定的角度来看，不通过挤兑，而是采取类似约束银行管理的市场纪律形式是更可取的。非存款债权人和股东可对银行的冒险行为进行约束，一些提高其他市场参与者对银行冒险行为进行约束的政策可减轻与存款保险相关的道德风险担忧。
存款保险具有广泛的市场影响
银行从多个方面争夺存款，随着存款保险保障范围扩大和保障水平的提高，存款成为相对更具吸引力的资产，存款需求可能上升，导致存款利率下降，银行对存款资金的依赖程度增加。理解存款保险变化带来的广泛市场影响，对任何政策决策都很重要。
提高存款保险保障水平需增收保费
存款保险不是免费的，FDIC必须通过对银行体系征收保费来获得资金。尽管银行系统中未受保存款人集中趋势所带来的挑战主要是由一小部分银行的一小部分存款人驱动的，但提高存款保险保障限额必然会增加存款保险基金的规模，因为存款保险基金与受保存款的比率是法定的。而提高存款保险基金的规模必然要通过对银行增收保费来实现。
其他支持措施
其他可支持实现存款保险目标并减轻不良后果的政策措施主要包括：一是存款保险保费定价作为一种工具，既可以促进存款保险基金资金充足，又可鼓励在银行间公平分配存款保险成本，并在一定程度上干预银行的冒险行为；二是要求对大额未受保存款提供担保，也可视为限制银行依赖未受保存款、减少存款人挤兑意愿、加强存款人带来的市场纪律约束的一种选择；三是限制大额未受保存款的提取将限制存款人的挤兑能力，并可能以不威胁金融稳定的方式强化存款人带来的市场纪律约束。
存款保险改革方案的利弊分析
本报告对存款保险制度改革的三种可选方案进行了评估，包括限额保障、全额保障和有针对性的保障。每种方案各有利弊，应与其他政策调整一并考虑，改革方案的有效性也依赖于其他政策同时执行的程度。尽管每种可选方案都各有利弊，但有针对性的保障在减轻许多不良后果的同时，也获得了因扩大保障范围对金融稳定产生的好处。
“限额保障”（Limited Coverage）保留了目前的存款保险结构，即适用于所有存款人和账户类型的有限的存款保险保障额度。限额保障可以提高存款保险的保障限额，但保障额度是有限的。持有存款在适度高于当前保障限额的中小企业，可能会从提高保障限额中受益。但该方案本身并不能解决与未受保存款人高度集中相关的挤兑风险。将保障限额仅提高一个数量级（如提高到数百万美元）不足以保障许多大额未受保存款账户，这些账户的突然取款可能足以破坏银行体系的稳定。如果保障限额没有提高多个数量级，那么对其他市场和存款保险基金资金充足性的总体影响可能很小。因此，在一个拥有大量未受保活期存款的体系中实现金融稳定目标，应该与其他工具一起实施，这些工具可以限制银行对未受保活期存款的依赖，减少未受保存款人的挤兑动机，或降低未受保存款人的挤兑能力。
“全额保障”（Unlimited Coverage）是指为所有存款提供全面保障。该方案能够有效地消除挤兑风险，但可能对银行的冒险行为、存款保险的收费水平以及更广泛的金融市场都会产生很大影响。全额保障可能导致大量存款资金流入银行，消除存款人的市场纪律约束作用，可能导致银行过度冒险，也可能会严重扰乱以存款为替代产品的资本市场。如果不考虑可能的存款流入，全额保障将使存款保险基金的规模为实现法定目标而增加70%至80%，从而导致对银行的保费征收显著提高。其他工具如监管、监督和存款保险保费定价，可以与全额保障一起使用，以减少对其他市场的干扰，抑制道德风险。
“有针对性的保障”（Targeted Coverage）允许对不同类型账户提供不同的存款保险保障水平，为企业支付账户（Payment account）提供更高的保障，甚至提供全额保障，而无需将类似的保障扩展到所有存款。该方案有相对较大的金融稳定效益和相对较小的道德风险成本。存款主要有支付服务和投资两种功能，企业支付账户主要是支付功能，其资金损失最有可能波及企业工资发放和日常运营业务，提高支付账户的保障水平不会对市场纪律带来很大影响，企业也很难通过持有多家银行的支付账户来提高受存款保险保障的水平。但该方案面临区分账户的挑战，即区分值得更高保障的账户和不值得更高保障的账户，并限制存款人和银行规避相关政策的能力。此外，将相当高的存款保险保障扩展到企业支付账户可能也需要大幅增加保费。
（作者单位：中国人民银行金融稳定局）
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